Iniciativa del PRD para crear un Tribunal Constitucional

El 3 de mayo de 2017, la Senadora Dolores Padierna, del Partido de la Revolución Democrática (PRD), presentó una iniciativa de reforma constitucional para crear un Tribunal Constitucional en México.

Con independencia de las críticas o mejoras que se pudieran hacer a la iniciativa, se reabre un debate que ha existido, por lo menos, en las 2 últimas décadas en nuestro país:

1. ¿Se debe crear un Tribunal Constitucional en nuestro país, o por el contrario, es necesario consolidar a nuestra Suprema Corte con tal carácter (despojándola del conocimiento de cuestiones de legalidad)?

2. Si se crea un Tribunal Constitucional ¿existirá un “choque de trenes” entre el novel TC, la SCJN y el TEPJF?

Corresponderá a la sociedad, académicos y estudiosos del derecho y otras ramas del conocimiento contestar esta y otras preguntas.

Hay que reconocer de la iniciativa la participación de la sociedad en la propuesta de candidatos al Tribunal Constitucional, y el abandono del arcaico sistema de ternas que subsiste para la designación de los Ministros de la SCJN.

Sin más, les comparto el texto íntegro de la

Iniciativa:

Los suscritos integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que nos confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por lo que se refiere al funcionamiento de la Comisión Permanente, sometemos a la consideración la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por el que se crea un Tribunal Constitucional, al tenor de la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La justicia constitucional se ha convertido en elemento indispensable para cualquier democracia contemporánea. La labor que desarrollan tribunales constitucionales como el colombiano, el español o el sudafricano, por mencionar algunos, nos ilustra con toda claridad el impacto que pueden tener estas instituciones para la construcción de sociedades plurales y respetuosas de los derechos de las personas.

En México no contamos con un tribunal constitucional propiamente dicho. El modelo mexicano se sustenta en la existencia de una Suprema Corte de Justicia de la Nación que cumple con dos funciones: ser la cabeza del poder judicial federal y realizar las labores que corresponden a un tribunal constitucional. De esta manera, la labor ordinaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se desarrolla resolviendo asuntos que tienen que ver tanto con cuestiones puramente constitucionales como con aquellas que involucran a la jurisdicción federal e incluso las que se refieren al gobierno y administración del poder judicial federal.

Los problemas que se generan con el modelo que hemos adoptado son múltiples. Si bien desde 1987 se ha tratado de especializar a la Suprema Corte de Justicia como un tribunal constitucional, debe reconocerse que los esfuerzos no han sido completamente exitosos. La Suprema Corte de Justicia mantiene una pesada carga jurisdiccional y administrativa que le impide realizar la función de tribunal constitucional que le ha sido encomendada con la eficiencia y eficacia que son deseables. Las decisiones relevantes sobre interpretación constitucional que se toman día a día en ese tribunal aparecen mezcladas junto con una multiplicad de asuntos que tienen que ver con las cuestiones más variadas. La carga de trabajo de un par de semanas de la Suprema Corte de Justicia se equipara a la de todo un año de otros tribunales constitucionales. En tales condiciones, resulta muy difícil apreciar los alcances de las decisiones. También resulta muy complicado para las ministras y ministros concentrarse en las tareas que exige la jurisdicción constitucional.

Como cabeza del Poder Judicial Federal la Suprema Corte también realiza múltiples funciones. Para empezar el presidente de la Suprema Corte encabeza también al Consejo de la Judicatura Federal. De esta manera, es responsable de la dirección y operación de todo el aparto que integra a la justicia federal. Esta labor le exige tiempo mismo que necesariamente lo aleja de sus labores estrictamente jurisdiccionales. Precisamente en la faceta jurisdiccional una de las responsabilidades más importantes de quien preside la Suprema Corte de Justicia es dirigir los debates del pleno de ese tribunal. Esta tarea exige conocimientos especializados y amplias horas de preparación. La buena conducción de los debates incide directamente el tiempo que se ocupa para tomar las decisiones. Pero también puede incidir en la calidad misma de las resoluciones.

Hoy en día la Suprema Corte de Justicia está integrada con una estructura burocrática enorme. El número de personas que integran las ponencias de cada ministro y ministra de aquel tribunal nos da cuenta de la forma en la que esta institución ha crecido. Ello sin contar al personal que labora en las muchas oficinas que forman parte de la Suprema Corte de Justicia. La Corte se ha convertido en un enorme aparato administrativo que exige muchos recursos para su operación y que cumple con muchas dificultades su labor de defensa de la Constitución. La estrecha relación existente entre la Suprema Corte de Justicia y el resto del Poder Judicial Federal provoca que aquella se ocupe formal e informalmente de múltiples cuestiones relacionadas con la vida institucional de éste último.

Los esfuerzos por especializar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación empezaron con la reforma constitucional de 1987. [*] En aquella ocasión se trató de transferir a los tribunales colegiados de circuito la mayor parte de las tareas relacionadas con la jurisdicción federal y con una buena parte de la carga de la jurisdicción constitucional. La medida buscaba especializar a la Suprema Corte de Justicia en cuestiones estrictamente constitucionales.

El ejercicio tuvo un impacto limitado. Por ello, en 1994 se volvió a reformar la Constitución con el objeto de profundizar en el camino de la especialización de la Suprema Corte de Justicia. [*] En aquella ocasión también se introdujeron dos nuevos mecanismos de control constitucional. Por una parte, se revigorizaron las controversias constitucionales. Por la otra se introdujo la acción de inconstitucionalidad. Los cambios de 1994 también produjeron una especie de refundación de la Suprema Corte de Justicia y el establecimiento del Consejo de la Judicatura Federal como un mecanismo especializado en el gobierno y administración del Poder Judicial Federal.

En 1999 se presentaron nuevas reformas. [*] En esta ocasión se produjo un reacomodo en la organización del Poder Judicial Federal. El efecto fue colocar a la Suprema Corte a la cabeza del gobierno y administración del Poder Judicial Federal. La reforma también otorgó al pleno de la Suprema Corte de Justicia la posibilidad de emitir acuerdos generales con el objeto de enviar asuntos de su competencia a los tribunales colegiados de circuito.

En el 2007 se presentaron dos reformas en materia electoral que tuvieron como resultado generar una instancia especializada en la materia electoral constitucional. [*] El efecto de estas reformas fue dotar a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de atribuciones para interpretar la Constitución en dicha materia. La Suprema Corte de Justicia mantuvo únicamente la atribución de interpretar la Constitución en la materia electoral en las acciones de inconstitucionalidad. El resultado de nueva configuración fue colocar dos órganos límite en la jurisdicción constitucional. Por una parte, la Suprema Corte de Justicia como la cabeza de la jurisdicción constitucional. Por la otra, la Sala Superior como una jurisdicción especializada límite.

En el 2011 se presentaron nuevos cambios con el objeto de modernizar el juicio de amparo. [*] Sin embargo, también incidió la estructuración del Poder Judicial Federal. La creación de los plenos de Circuito representa un esfuerzo por ordenar la generación de criterios en el país. También se introdujeron algunos ajustes procesales en el artículo 107 de la Constitución con el objeto de tratar de regular el flujo de asuntos hacia el Poder Judicial Federal.

En 2017 se cumplen 30 años de esfuerzos orientados a consolidar la jurisdicción constitucional en México. No obstante, es necesario reconocer que los efectos han sido limitados. La jurisdicción constitucional en México permanece sin la consolidación y especialización necesarias. Nuestro máximo tribunal mantiene una agenda muy compleja que no permite que se avoque por completo a la jurisdicción constitucional. De igual manera, su posición como cabeza del Poder Judicial Federal representa una carga que afecta su especialización. El propio gobierno el Poder Judicial Federal muestra muchos límites a la luz de esta configuración.

Por los anteriores motivos, se considera necesario crear un tribunal constitucional que se encargue de cumplir con la función especializada que demanda la defensa de la Constitución. De esta manera, el Tribunal Constitucional se puede colocar como una instancia especializada cuya única función sea conocer asuntos de estricta constitucionalidad. En el esquema que se propone todos los tribunales del país deben mantener la facultad de realizar controles difusos mediante la interpretación conforme o la desaplicación de normas. También debe mantenerse la jurisdicción de amparo que tiene el Poder Judicial Federal. El cambio se presenta con la posibilidad de que el nuevo Tribunal Constitucional atraiga aquellos asuntos que considere relevantes para su resolución definitiva en temas de constitucionalidad.

La propuesta que se somete a la consideración de esa Soberanía consiste en establecer un Tribunal Constitucional que se especialice en el conocimiento de asuntos relevantes relacionados con la interpretación de los alcances de la Constitución. El Tribunal no es la instancia única en materia constitucional pero sí la instancia suprema. De esta manera, en materia de amparo, el Poder Judicial de la Federación mantiene sus atribuciones en términos muy semejantes a los que rigen en la actualidad. La Suprema Corte de Justicia conserva su posición como cabeza del Poder Judicial Federal y puede conocer amparos en revisión. Lo mismo ocurre con la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. La novedad se presenta con la posibilidad de que el Tribunal Constitucional puede atraer para su conocimiento los amparos en revisión y los recursos en materia electoral que estime relevantes para su resolución. En el caso de las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, se establece que el Tribunal Constitucional tendrá jurisdicción exclusiva para conocer de las mismas.

La distribución de funciones planteadas por el esquema que aquí se propone permite garantizar la regularidad del funcionamiento de las instancias jurisdiccionales existentes. Al mismo tiempo, genera las condiciones necesarias para asegurar el funcionamiento de una jurisdicción constitucional límite a cargo de un órgano jurisdiccional especializado.

Por las anteriores razones, se propone el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO

Artículo Único. Se reformael artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 105. El Tribunal Constitucional será la instancia suprema del Estado Mexicano en la jurisdicción constitucional y sus precedentes serán obligatorios para todas las instancias jurisdiccionales del país. El Tribunal Constitucional conocerá de las controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y proceso electorales a que se refiere el presente artículo, así como de los amparos en revisión que decida atraer para su conocimiento por tratar cuestiones que estime de relevancia constitucional y de las cuestiones de inconstitucionalidad cuyo planteamiento acepte con motivo del control de que ejerzan los juzgadores del fuero común en los asuntos materia de su competencia.
El Tribunal Constitucional estará integrado por cinco jueces que serán designados por el Senado de la República a propuesta del Ejecutivo Federal. La remuneración de los jueces constitucionales no podrá ser disminuida durante el periodo de su encargo. Los jueces no podrán, en ningún caso, aceptar ni desempeñar empleo o encargo de la Federación, de las entidades federativas o de particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. Los jueces del Tribunal Constitucional solo podrán ser removidos de sus cargos en términos del Título Cuarto de la presente Constitución.

Los nombramientos de los Jueces constitucionales deberán recaer en aquellas personas que reúnan los requisitos que establecen las fracciones I a VIl del artículo 95 y que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica. Para tal efecto, el Ejecutivo Federal, previamente al envío de sus propuestas al Senado de la República, deberá realizar una consulta pública con el objeto de escuchar la posición de la sociedad sobre el perfil de la persona que debe ocupar el cargo de juez constitucional.

El Tribunal funcionará en pleno y los debates serán dirigidos por el presidente, quien será designado por sus pares y ocupará el cargo por un periodo de cinco años. Las decisiones del Tribunal serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación.
El Tribunal Constitucional conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

a) La Federación y una entidad federativa;

b) La Federación y un municipio;

c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente;

d) Una entidad federativa y otra;

e) Dos municipios de diversos Estados;

f) Dos Poderes de una misma entidad federativa, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

g) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

h) Una entidad federativa y un Municipio de otra o una demarcación territorial de la Ciudad de México, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

i) Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución.

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales;

b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;

c) El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas;

d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguna de las Legislaturas de las entidades federativas en contra de las leyes expedidas por el propio órgano;

e) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro en una entidad federativa, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por la Legislatura de la entidad federativa que les otorgó el registro;

f) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas.

g) El organismo garante que establece el artículo 6° de esta Constitución en contra de leyes de carácter federal y local, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren el derecho al acceso a la información pública y la protección de datos personales. Asimismo, los organismos garantes equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas locales; y

h) El Fiscal General de la República respecto de leyes federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones;

La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

III. De los recursos que decida atraer en contra de resoluciones dictadas por el Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor a los ciento ochenta días de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.- El Ejecutivo Federal contará con un plazo de diez días naturales a partir de la publicación del presente Decreto para difundir en el Diario Oficial de la Federación, en otros dos diarios de circulación nacional y en el sitio de internet de la presidencia de la República, la convocatoria para la realización de la consulta pública a la que se refiere el párrafo cuarto del artículo 105 constitucional. El proceso deberá garantizar la participación plural, transparente y abierta de distintos sectores de la sociedad.

Las propuestas de designación de quienes integrarán el Tribunal Constitucional deberán ser enviadas al Senado de la República el primer día de sesiones del período ordinario inmediato siguiente a la publicación del presente Decreto. La designación deberá ser realizada a más tardar al terminar el período de sesiones en que se recibió la propuesta. En caso de no haberse pronunciado el Senado respecto a las propuestas, se tendrán por desechadas y el Ejecutivo deberá presentar nuevas propuestas en un término no mayor de sesenta días naturales.

El Tribunal Constitucional deberá entrar en funciones al día siguiente de la entrada en vigor del presente Decreto.
TERCERO.- A partir de la entrada en vigor del presente Decreto y, hasta en tanto se publica la legislación en materia de justicia constitucional y orgánica del Tribunal Constitucional, el Tribunal Constitucional podrá ejercer la facultad de atracción a que se refiere el primer párrafo del artículo 105 constitucional.

Salón de sesiones de la Comisión Permanente a 3 de mayo de 2017

SENADORA DOLORES PADIERNA LUNA

[*] Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de agosto de 1987.

[*] Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994.

[*] Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 1999.

[*] Reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 27 de septiembre y 13 de noviembre de 2007.

[*] Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011.

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